К 2003 г, в субъектах Российской Федерации сложились три основные схемы территориальной организации местного самоуправления. В 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов. В 22 субъектах местное самоуправление осуществлялось на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень). В 8 субъектах местное самоуправление осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В остальных 12 субъектах Российской Федерации либо отсутствовали местные органы власти, либо осуществлялось "квазиместное самоуправление" в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов.

По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике на 1 сентября 2000 г. в Российской Федерации действовало 12261 муниципальное образование. Муниципальными образованиями являлись: 1440 районов, 591 город, 136 городских районов и округов, 524 поселка, 9352 сельских округа, 214 сельских населенных пунктов.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. №131-ФЗ введена единая двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления и появилось много новых муниципальных образований.

В 2003 г, сделан важный шаг в формировании законодательной базы геральдико-правовых отношений. В принятом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. №131-ФЗ в статье 9 "Официальные символы муниципальных образований" закреплена норма обязательной государственной регистрации символов муниципальных образований:

"1. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

2.  Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

3.  Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований".

Вопросы местной символики не отнесены Законом ни к федеральному, ни к местному ведению. Подразумевается, что вопрос о символах должен решаться с учетом исторической традиции и общих геральдико-правовых норм, то есть муниципалитетами при участии государства. Федеральный закон №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят 6 октября 2003 года и вступил в силу с начала 2006 года. Однако до момента вступления в силу этого Закона было принято еще порядка 15 поправок к нему. Федеральным законом от 12.10.2005 №129-ФЗ "О внесении изменений" были внесены изменения в Закон №131-ФЗ, и также был введен так называемый переходный период для реализации Закона №131-ФЗ. Этот переходный период установлен до 1 января 2009 г. и дает возможность субъектам РФ поэтапно внедрять реформу местного самоуправления.

Новым законом устанавливается следующее понятие муниципального образования:

"муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения".

К муниципальным образованиям первого уровня условно можно отнести поселения:

- "сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления";

- "городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления".

Города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) могут включать в себя муниципальные образования первого уровня - внутригородские территории:

- "внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления". Таким образом, в соответствии с муниципальной реформой административно-территориальное устройство городских и сельских поселений может быть разным:

- городское поселение - один город;

- городское поселение - один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.);

- городское поселение - один поселок и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- сельское поселение - один сельский населенный пункт;

- сельское поселение - группа сельских населенных пунктов.

К муниципальным образованиям второго уровня можно отнести муниципальный район и городской округ:

- "муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации";

- "городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Принятие нового закона стимулировало разработку символики муниципальными образованиями. Право на символику обрели тысячи сельских поселений Российской Федерации. Однако, для коллекционеров-геральдистов наступили нелегкие времена. С одной стороны радует то, что потенциальное количество новых гербов возросло почти до 25000, а с другой - появилось много муниципальных образований, и прежде всего - сельских поселений, которых нет на картах. Вновь образованные сельские поселения, как правило, включают в себя несколько населенных пунктов (иногда до 20 и более), и их название не всегда совпадает с существовавшими ранее названиями населенных пунктов.

В полном объеме Федеральный Закон №131-ФЗ вступил в силу с 2006 года в 46 субъектах федерации. Далее планируется постепенное возрастание количества таких регионов, так что к 2009 году все субъекты РФ должны реализовать Закон №131-ФЗ в полном объеме. Поэтому точное количество муниципальных образований все время корректируется, и окончательных данных нет.

Количество муниципальных образований по всем субъектам Российской Федерации постоянно меняется, что связано в определенной степени с продолжающимися разногласиями в ряде субъектов Российской Федерации по поводу утверждения границ муниципальных образований. Второй причиной постоянного изменения количества муниципальных образований является возникновение сложностей по вопросам утверждения статуса закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в соответствии с Законом №131-ФЗ. Согласно Закону №131-ФЗ ЗАТО наделяются статусом городского округа.

По данным Минрегионразвития России на 1 марта 2006 года в Российской Федерации по итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований составило 24396. Из них: муниципальных районов - 1805, городских округов - 532, городских поселений - 2087, сельских поселений - 19736, внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - 236. Таким образом, общее количество муниципальных образований в Российской Федерации увеличилось в результате реформы более чем в два раза.

Количество муниципальных образований по субъектам РФ варьируется в широких пределах. Среди "чемпионов" по числу муниципальных образований: Республика Башкортостан - 1020, Республика Татарстан - 998, Алтайский край - 801. Небольшое количество муниципальных образований в автономных округах и ряде областей: Сахалинская область - 19, Камчатская область - 37, Калининградская область - 38.

Следует отметить, что фактически работа по территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации велась по двум направлениям.

В тех субъектах, где местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и городов (в ряде субъектов на уровне крупных городов), необходимо было образовать в составе районов сельские и городские поселения. Например: в Оренбургской, Ивановской, Владимирской областях и др.

В тех субъектах, где, наоборот, местное самоуправление осуществлялось на поселенческом уровне, необходимо было образовать муниципальные районы и городские округа. Например: Ставропольский край, Новосибирская область. Причем в Ставропольском крае и Новосибирской области не только были образованы муниципальные районы, но и до 1 января 2005 года были сформированы органы местного самоуправления. В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. №186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены соответствующие изменения, согласно которым органы местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований, сформированные в 2004 года, вправе осуществлять полномочия с 1 января 2005 года. До 1 января 2006 года полномочия осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года №154-ФЗ.

Кроме того, есть субъекты Российской Федерации, в которых ранее сложилась двухуровневая система местного самоуправления. К ним, в частности, можно отнести Челябинскую область и Воронежскую область. В этих субъектах Российской Федерации "территориальная реформа" прошла фактически с "минимальными изменениями".

Учитывая усложнившуюся муниципальную систему, мы начинаем серию публикаций по составу муниципальных образований в разных регионах Российской Федерации. Первая часть посвящена муниципальным образованиям Московской области, в которой процесс герботворчества идет наиболее активно.

Константин МОЧЕНОВ, Химки Юрий КОРЖИК, Воронеж

(c) Союз геральдистов России, 2006. (c) К.Моченов,Ю.Коржик. (c) Дизайн: И.Аблов,С.Исаев, С.Казачкин, Ю.Коржик, С.Филюткина